《关于建立"社会导游人员服务管理机构"的指导意见》

　我国旅游业持续快速发展，全国导游队伍日益壮大。据预测，到2002年底我国持有全国导游员资格证书的人员将达到15万人。其中，社会导游人员预计为9万人。针对社会导游人员已成为我国导游队伍主体的新情况，必须对现有的全国导游队伍管理体制进行改革，加强城市对社会导游人员的管理作用。根据《导游人员管理实施办法》，现就建立"社会导游人员服务管理机构"（以下简称"机构"）提出如下指导意见：
　　一、基本思路
　　１．"机构"是依据国家有关法律法规，在旅游行政管理部门的指导下，负责对社会导游人员进行管理，并为社会导游人员提供相应服务的机构。
　　２．建立"机构"要在省（区、市）旅游局的指导下，依托城市进行组建。要坚持从实际出发，不搞一刀切和统一模式。暂不具备组建条件的城市，应明确对社会导游人员的管理部门或企业。
　　３．城市要把建立"机构"与贯彻落实《导游人员管理实施办法》紧密结合起来。今后，凡考取导游资格证书的人员，必须进入旅行社或"机构"接受管理，没有纳入管理的不予办理导游就业手续。要通过建立"机构"，消灭城市社会导游人员的管理空白；要通过建章立制，形"管理有抓手、培训有阵地、使用有制度、奖惩有办法"的社会导游人员管理机制。二、机构模式和主要职责建立"机构"是旅游行业深化改革的一项新举措，需要在探索中发展、改进和完善，逐步走向规范化市场运作。"机构"的模式大体可分为两类：
　　导游服务管理公司
　　依照有关规定到工商管理部门登记注册，对外以公司名义独立开展经营活动并承担法律责任，但不得从事旅行社业务。公司在具体业务工作中，应依照有关法律、法规，通过合同、协议、保险等形式明确与导游人员、旅行社的相互法律关系及相应的法律责任，如导游人员的人身保障责任、导游人员在服务过程中因个人行为造成损失的责任划分等。
　　导游服务中心
　　依照有关规定进行注册登记，对外以中心名义独立开展人事代理活动并承担法律责任。中心只收取人事代理管理费，不得以营利为目的。 为保证"机构"对社会导游人员的有效管理，城市旅游局应赋予"机构"必要的行政管理职责：
　　１．负责社会导游人员的注册登记，代办导游证、导游等级证和IC卡，并负责其日常管理；
　　２．负责组织社会导游人员参加年度审核、年审培训和日常政治业务培训；
　　３．负责建立对社会导游人员服务质量的考核监督办法和奖惩制度。
　　导游服务管理公司除承担旅游行政管理部门授予的行政管理职责外，还应负责为社会导游人员办理有关聘用手续，办理或代办有关保险；为社会导游人员提供劳务中介服务；保障社会导游人员的合法权益。导游服务中心除承担旅游行政管理部门授予的行政管理职责外，还应负责为社会导游人员办理有关聘用手续，代办有关保险；向旅行社推荐社会导游人员，并负责社会导游人员与旅行社签定聘用合同的见证和备案；保障社会导游人员的合法权益。 三、工作要求１．城市旅游局要抓紧制定"机构"组建方案，精心组织实施。要在深入调查研究的基础上，拟定组建"机构"方案报省旅游局备案。方案的实施，按照《2002年中国优秀旅游城市"旅游市场整顿规范主题工作年"方案》的要求进行。２．城市旅游局要制定对"机构"的监督考核办法，对管理不严和违规操作的要及时批评纠正，追究责任，严重的可取消其行政授权。要帮助"机构"制订出台"社会导游人员管理办法"、"社会导游人员管理合同书"、"提供导游服务协议书"、"社会导游人员服务质量保证书"、"导游服务意见反馈单"、"社会导游人员任务派遣单"和"服务质量奖惩制度"等一系列管理制度及操作程序，并在实践中不断完善改进。
　　３．城市旅游局要把建立"机构"与整顿规范旅游市场工作相结合，边组建边整改。要通过社会导游人员登记注册，摸清导游队伍现状，建立社会导游人员信誉档案，清除不合格者，净化导游队伍，提高导游队伍的综合素质和业务水平，促进城市旅游环境的优化。
附件四：整顿和规范旅游市场检查工作方案
　　一、检查主体大力整顿和规范旅游市场秩序是各级旅游行政管理部门的中心任务。旅游行业管理、质量监督、纪检监察等部门作为行业专职执法力量，要全力以赴，保障和推动整顿和规范旅游市场工作的顺利进行。要抓住导游私拿回扣这一焦点问题，在导游队伍建设、旅行社市场治理整顿和出境游市场治理整顿三个方面强化执法。同时，省级旅游局作为本辖区出境旅游市场秩序的第一责任人，要在贯彻执行国务院《中国公民出国旅游管理办法》的基础上，全面落实监管责任，依法执行"六不准"，打击违规违纪行为，保证出境游市场健康有序发展，维护国家形象和旅游消费者利益。 中国优秀旅游城市是中国旅游业的基础。优秀旅游城市应重点实施对城市旅游市场和旅游环境的治理整顿，实施政府主导战略，要在市委、市政府的领导下，组织相关部门，运用"创优"工作机制，成立综合执法检查队伍，以"旅游购物、消费无宰客，’一日游’无重大投诉，旅游经营无’黑社’，导游服务无’野导’，旅游交通无重大责任事故"为工作目标，具体承担城市旅游市场治理整顿检查的工作，开展大规模综合检查，改善旅游市场基础环境。 在整顿和规范旅游市场工作中，城市综合执法检查队伍和各级旅游部门的专职执法检查队伍，要成为市场治理整顿检查工作的骨干力量，公正执法，不徇私情，保障整顿工作的顺利进行。同时，要提高自身的执法水平，探索出符合本地实际的执法检查工作机制。
　　二、监督检查机制为确保整顿和规范旅游市场工作的顺利开展，各省级旅游行政管理部门和中国优秀旅游城市，要对旅游市场和旅游环境中存在的问题及查处的案件进行深入研究，采取有效措施，积极探索城市政府、各相关部门、旅游部门横向联动的检查机制和国家、省、城市旅游局上下互动的检查机制，同时建立社会、行政、新闻三位一体的监督机制，对旅游的经营、运作和消费各环节进行全方位的监控，对旅游者行游住食购娱六个环节进行全过程监管。
　　三、工作目标和检查内容通过对旅游市场的综合检查和专项检查，实现旅游市场和旅游环境的"五无"及出境游市场的"六不准"。
　　１．旅游购物、消费无宰客
　　城市综合执法检查机构要对旅游消费中存在的各种欺客宰客行为进行清理检查，重点查处景区景点、购物商店及摊商出售假冒伪劣、以次充好、强买强卖、价格欺诈等行为；以宗教为主题的景区景点，用欺骗的手段诱使游客高"烧香拜佛"行为；景区景点及城区环境，以敲诈游客钱财为目的的"看病抓药"、"滑杆抬轿"、"抢新娘"、"入洞房"活动，以及以出租车、人力车、黄包车等为经营手段的"拉皮条"等活动。 旅游行政管理部门对导游人员私拿、经营单位私授回扣问题要真抓严打，重点查处导游人员诱迫旅游者购物、超计划（超时间、超次数）购物行为。
　　２．城市"一日游"无重大投诉大力整顿"一日游"市场秩序，是城市综合执法检查队伍的重要任务和责任所在。重点查处:为争抢客源、霸占地盘，扰乱市场秩序，损害游客利益的欺行霸市行为;无证运营"黑车"拉客行为;"黑车"、"野导"与游览接待环节相互勾结,强迫就餐购物行为;低价招徕上车加价、变更行程承诺、中途甩客等行为。
　　３．旅游经营无"黑社"
　　城市综合执法检查机构对本市非法经营旅行社业务的单位和个人进行摸底清查，重点查处：机关、事业、社团、海外驻华机构等单位和海外归国人员及利用海外关系等个人，以营利为目的招徕接待游客，或为游客安排食宿、游览等旅游活动的行为；以商务考察、出国培训、友好交流等名义变相招徕、组团出境旅游，非法经营旅游业务的行为；打着旅游的旗号，组织非"伴游"活动的家政公司、咨询公司、服务中介。 旅游行政管理部门对旅行社内部非法承包挂靠、变相出卖旅行社经营许可证的行为进行大范围清查，重点查处违规旅游广告、低价竞争、零负团费、合同不兑现等问题。对查出的问题，依照《旅行社管理条例》、《旅行社管理条例实施细则》、《中国公民出国旅游管理办法》等相应条款进行处罚。
　　４．导游服务无"野导"
　　城市综合执法检查机构和旅游行政管理部门的执法队伍，要将导游人员的行为置于全方位、全过程的监控之下。重点查处既非专职导游，也非社会导游的无证人员。其中包括：不持证的；冒用、借用他人证件或伪造导游证的；未按规定参加年检或未通过年检继续从事导游业务的；未经旅行社委派私自承揽、变相从事导游行为的；以色情服务为目的，打着旅游旗号的"伴游"人员。 各级旅游行政管理部门的执法检查队伍，依照《导游人员管理条例》、《导游人员管理实施办法》等一系列法规规章，对导游人员的执业过程开展常年不间断的执法检查。在对导游员个人进行违规记分处理的同时，对旅行社也计分处理。重点查处：诱迫购物私拿回扣；讲解含有庸俗下流、封建迷信及政治错误内容的；恶意甩团；诱导旅游者观看或参与不健康活动；索要小费。
　　５．旅游交通无重大责任事故城市综合执法机构要开展对承运旅游的交通运输单位进行安全整顿，对汽车、游船、轮渡、缆车、索道等游客运载工具的安全性能进行全面检查，严厉打击非法和违规运营行为，重点查处无证运营、带故障运营、超载运营和套团运营。各级旅游行政管理部门有责任对承运旅游的运载工具，就安全和服务质量提出要求。通过治理各种违章违规现象，杜绝和消除一切安全隐患，实现旅游交通无重大责任事故。
　　出境游市场重点检查"六不准"：
　　（1）不准未经批准擅自经营或者变相经营出国旅游业务，即超范围经营、超目的地国家经营；
　　（2）不准制作、发布虚假旅游广告及未经主管部门审核批准的旅游广告；
　　（3）不准与未经目的地国家主管部门指定的旅行社开展出境旅游业务，不准擅自增加或者减少行程中的旅游项目；
　　（4）不准强迫或诱导旅游者购物、参加自费项目、超计划购物。不准领队收受境外接待社、导游和为旅游者提供商品或服务的经营者的财物；
　　（5）不准搞低于成本销售的"零团费"、"负团费"；
　　（6）不准组织或诱导旅游者涉足色情场所。
　　四、工作阶段和时间安排旅游市场治理工作分三个工作阶段
　　各省级旅游局、各城市政府要按照《国家旅游局整顿和规范旅游市场秩序工作的通知》和《2002年中国优秀旅游城市"旅游市场整顿规范主题工作年"方案》的要求，结合本地区的实际情况，对旅游市场治理整顿的检查工作进行整体安排，工作内容和进度要与以下重点时段相吻合。
　　第一阶段（一季度）：配合全国、省、城市三级治理整顿的组织发动工作，建立健全综合和专职旅游检查监督执法体系。
城市政府主导，成立旅游、公安、工商、税务、物价、交通等相关部门组成的综合执法机构。完成执法检查培训。建立健全省级旅游专职执法检查机构。完成省级旅游局行管处、法规处、质监所、执法总队、执法大队和纪检监察等市场检查专职队伍的培训和行政执法委托，颁发执法检查证。聘请景点、购物点、餐馆等旅游接待环节及旅行社内部的社会监督员到位。做好游客意见反馈机制的前期宣传和物质准备工作。印制游客意见调查表，建立回收和专人管理制度。1月全国旅游工作会议和2月优秀旅游城市工作会议后，省级旅游部门和城市政府动员、组织和部署本辖区旅游市场整顿规范工作，做到机构、人员、经费全面落实。省级旅游行政管理部门和优秀旅游城市政府分别制定《整顿和规范旅游市场秩序工作方案》，并于2月20日前报省旅游局和国家旅游局。
　　第二阶段（二季度、三季度）：配合导游管理办法改革和旅行社管理体制调整，进行高密度的集中动态检查和"全国打假打非联合行动"。按《国家旅游局整顿和规范旅游市场秩序工作的通知》要求，启动城市综合执法机制对旅游购物、消费环境的检查，重点检查旅行社和购物消费场所是否建立合法、公开、公平的佣金收授制度。启动城市综合执法机制，对本地区非法经营旅行社业务的单位和个人进行彻底清查，重点查处机关、事业、社团及海外驻华机构以各种名义变相非法经营旅游业务的行为以及打着旅游旗号，开展"伴游"活动单位及个人。启动城市综合执法机制，对当地报刊、广播、电视等平面和立体的旅游广告进行审查，彻底清理虚假、违规旅游广告。启动旅游专职执法运行机制，对旅行社执行新颁布的《旅行社管理条例实施细则》情况开展大检查，全面清理和查处超范围经营和以承包挂靠形式非法转让和变相转让许可证现象，乱设门市部现象，重点查处低价竞争、"零负团费"、损害旅游者利益的单位和个人。在旅行社和导游人员中开展《导游人员管理条例》和《导游人员管理实施办法》等法规规章的集中培训，重点强化对导游人员计分制管理和对导游人员进行计分检查的培训内容。旅行社企业内部设立质量监督机构，落实人员，负责对本企业旅游服务质量把关，组织企业员工开展内部自学、自查、自纠。在两"黄金周"前后，全国统一时间对导游人员和旅行社市场进行高密度强力检查。要求各地对本地区带团导游人员检查的覆盖面要达85％以上。对本地区旅行社检查的覆盖面达100%。全面启动"游客反馈"、"新闻监督"、"行业督导"机制。将所有查处的违规违纪旅行社和导游人员名单及案例，行业内部通报或新闻媒体公示。对各中国优秀旅游城市的《整改通知书》制度开始运行。对旅行社和导游人员的公示制度开始实施。各省级和城市专职和综合执法检查机构通过检查查出的违规违纪单位和个人，可作为自查自纠成果予以公示。国家旅游局通过投诉、举报、媒体等渠道查出的问题，将在全行业通报或新闻媒体曝光。总结整改，上报本辖区对导游人员专项执法检查及打假打非专项工作的总结报告。
　　第三阶段（四季度）配合中国优秀旅游城市的复核工作，开展多种形式的检查，国家旅游局和各省级旅游局将组织新闻媒体，对重点时段、重点地区和重点问题，开展各种形式的明查暗访。以省为单位，开展各城市间的交叉检查。配合优秀旅游城市的复核工作，对责令整改的单位重点进行复核和监督。公布全年治理整顿期间的典型案例和予以曝光的"黑名单"。汇总综合总结，将年度整顿和规范旅游市场工作总结报告提交国家旅游局。
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